헌법 개정 즉 개헌은 헌법 제정을 통한 국가의 수립 이후 그 틀 속에서 진행되는 작업으로, 국가성 자체를 포함하는 조항은 논외로 하면서 새로운 시대정신의 반영을 위해 기존 헌법에 수정을 가하는 작업을 의미한다. 현재 이 작업은 의회 내에서 구성된 개헌특별위원회에서 진행 중이며 개정 분야는 크게 기본권, 통치구조, 지방자치로 구분할 수 있다. 통치구조 부분에서 한국에서 지속하여온 제왕적 대통력에 권력 집중 문제를 해결하기 위해 대통령과 총리에게 권한이 양분되는 이원집정부제로 바꿔야 한다는 것이 그들의 주된 주장이다. 필자는 과연 이것이 타당한 방향인지를 이 글에서 논하고자 한다.

대한민국의 이원집정부제 개헌은 타당한가?

이혜린 (행정학과, 15)

헌법 개정 즉 개헌은 헌법 제정을 통한 국가의 수립 이후 그 틀 속에서 진행되는 작업으로, 국가성 자체를 포함하는 조항은 논외로 하면서 새로운 시대정신의 반영을 위해 기존 헌법에 수정을 가하는 작업을 의미한다. 현재 이 작업은 의회 내에서 구성된 개헌특별위원회에서 진행 중이며 개정 분야는 크게 기본권, 통치구조, 지방자치로 구분할 수 있다. 통치구조 부분에서 한국에서 지속하여온 제왕적 대통력에 권력 집중 문제를 해결하기 위해 대통령과 총리에게 권한이 양분되는 이원집정부제로 바꿔야 한다는 것이 그들의 주된 주장이다. 필자는 과연 이것이 타당한 방향인지를 이 글에서 논하고자 한다.

먼저 대한민국의 본래 통치구조 형태는 대통령제이다. 대통령제는 미국에서 시작된 제도로 우리나라는 건국 초기 이승만 정권에서 채택되어 오늘날까지 지속 되어 왔다. 대통령제에서 집행부와 입법부 양자의 관계는 경성적, 절대적으로 분립, 완전히 독립되어 존재한다. 어느 한 쪽이 우위를 점하는 것이 아닌 대등한 관계로 양자 모두 대선과 총선, 선거에 의해 국민들에 의해 선출되기 때문이다. 그러나 한국의 대통령제는 건국 초기 이승만의 독재 그리고 박정희 이후로는 청와대와 그 참모를 주축으로 대통령에게 강력한 권한이 집중되는 제왕적 대통령의 문제가 지속되어왔다. 그리고 탄핵당한 박근혜 정부에서 이 문제가 임계치에 다다른 것이다. 

개헌특위에서 이에 대한 해결책으로 제시하는 이원집정부제는 내각제의 변형된 형태 중 하나로, 내치는 총리, 외치는 대통령에게 맡기는 통치형태이다. 양자의 외적 형태는 완전히 동일하며 다만 내적으로 대통령 혹은 집행부의 권한에서 차이를 보일 뿐이다. 그 선후에 있어 이는 본래 내각제였던 국가에서 행하는 것이지, 대통령제 국가에서 내각제적 요소를 받아들여 형성될 수 있는 제도가 아니다. 내각제적 통치형태에서 대통령제적 요소를 받아들여 각 제도의 강점만을 취해 나타난 제도이기 때문이다. 때문에 대통령에게 집중된 권력을 분산할 목적으로 이원집정부제를 택하는 것은 정해진 룰을 따르지 않는 행동이다. 

우리가 진정 이원집정부제로 가고자 한다면 내각제로의 이행이 먼저일 것이다. 그러나 우리 국민들은 과거 장면 내각의 의원내각제가 1년 만에 박정희에 의해 폐지된 것을 보며 의원내각제는 독재적 권력에 쉽게 무너진다는 인식과 내각제는 의회 내의 정쟁으로 사회가 시끄러워질 뿐이라는 인식하에 내각제를 꺼린다. 한 번 뿌리 내린 신민의식은 사라지지 않는 것이다. 이 때문인지 개헌 여론조사에서는 대통령제를 유지하되, 5년 단임제에서 4년 연임제로 바꾸길 원하는 '원 포인트' 개헌론이 우세한 상황이다. 단임제에서 나타나는 정치적 책임의 문제, 레임덕 문제 등을 연임제를 통해 해결할 수 있다고 보는 것이다. 그러나 연임제 역시 임기의 끝이 있으며 결국은 이전과 같은 문제가 지속적으로 제기될 가능성을 내포하고 있어 완벽한 해결책이 될 수는 없다는 문제가 있다.  

대통령제 국가인 대한민국의 이원집정부제로의 이행은 방법적, 논리적으로 타당하지 않다는 결론을 내리면서, 이원집정부제라는 것이 비단 의회의 정치적 욕망만을 반영한 해결책은 아닌지 비판적인 견지에서 생각해볼 것을 요구한다. 헌법 개정은 국민의 시대정신을 반영하는 중요한 작업으로 87년 개헌 이후 오랫동안 기다려온 일이지만, 바로 다음 지방선거까지 그 내용을 마련하고 결정하기엔 과연 국민의 의사를 충분히 반영한 개헌이 될 수 있을지 의문스럽다. 이번 개헌에서 통치구조를 바꾸는 것은 지금의 국민 여론 내에서 이루어져야겠지만, 후일의 보다 진보적인 대한민국의 통치구조와 미래를 위해 우리 사회를 지배하는 구조적 한계를 넘어서는 발상과 노력이 필요한 시점이다.